Ometi on Eestis tuhandeid asustatud paiku – väikestest küladest suurte linnadeni – kus tahab või saab elada järjest vähem inimesi. Tasuvad töökohad ja kvaliteetsed teenused liiguvad aga paljudest kodudest järjest kaugemale.
Jätkuv pea- ja äärelinnastumine
Viimaste kümnendite trendid Eesti asustuse arengus võtavad hästi kokku inimarengu aruande 2019/2020 kaks tsitaati: „Suur-Tallinna jätkuv kasv: inimesed, majandus ja teenused koonduvad Tallinna linnapiirkonda ning ülejäänud Eesti kahaneb ja taandareneb“ ning „Eestis on 2000. aastate hajus valglinnastumine praegu jätkumas äärelinnastumisena“.
Arvude keeles väljendatuna tähendab see, et perioodil 2000-2025 on Harjumaa elanike arv kasvanud 110 tuhande elaniku võrra ning see kasv on suures osas toimunud mitte Tallinnas, vaid selle lähivaldades. Veel on elanikkond Eestis kasvanud Tartumaal (6 500 võrra), seda kahaneva rahvastikuga Tartu linna ümbritsevate valdade elanikkonna kiire kasvu arvelt. Ülejäänud 13 maakonnas on elanike arv võrdluses 2000. aastaga oluliselt (10-30%) kahanenud, kokku enam kui 150 000 elaniku võrra.
Üle poole Eesti töökohtadest asub kahes linnas. Tallinnas ja Tartus paiknevate töökohtade osakaal kõigist Eesti töökohtadest on kahe viimase rahvaloenduse vahelisel perioodil suurenenud 2011. aasta 43%-lt 2021. aasta 52%-ni. „Tasuvate töökohtade“ jaotus on veelgi ebaühtlasem. 63% juhtide ja tippspetsialistide töökohtadest paiknes 2021. aastal Tallinnas või Tartus, 10 aastat varem 55%. Kutse-, teadus- ja tehnoloogiavaldkonnas oli 2011. aastal kahe linna töökohtade osakaal 68%, 2021. aastal juba 77%.
Koostatava uue üleriigilise planeeringu asustuse alusuuringus püüdsime mõista, milline on Eesti asustuse tulevik juhul kui senised trendid ja poliitikad jätkuvad. Samuti hindasime selliste arengute mõjusid ning otsisime paremaid, kuid siiski realistlikke ja riigile jõukohaseid, alternatiivseid tulevikustsenaariume Eesti asustuse arendamiseks.
Asustus ja asulad
Enne uuringu tulemuste ja järelduste juurde jõudmist sissejuhatuseks lühidalt sellest, mis see asustus on, miks see muutub ja miks asustuse iseloom üldse oluline on? Vastused neile küsimustele peaksid olema oluliseks lähtekohaks Eesti ruumilise arengu tulevikuvisiooni kujundamisel ja poliitikameetmete valikul.
Asustuse mõiste viitab kõige üldisemalt territooriumi asustatusele inimeste poolt. Asulad, kui asustuse territoriaalsed üksused, koondavad ja seovad omavahel kokku teatud hulga inimesi, kodusid, töökohti, tänava- ja taristukilomeetrid, sündmusi, väärtusi, tahtmisi, huve ja palju muud. Asulad oma tänavalaternate, elujuhtumiste, inimsoovide ja kõige muu kimpudena on erinevad ning pakuvad sellisena inimestele, ettevõtetele ja teistele toimijatele erinevaid võimalusi. Klassikaliselt eristatakse linnalist ja maalist asustust, kuid viimastel kümnenditel on nii akadeemilistes kui ka rakenduslikes käsitlustes taaselustunud ka nö vahepealse ja segaasustuse mõtestamine toime- ja elukeskkonnana.
Toimijate vaatepunktist asulad täiendavad teineteist võimaluste pakkujana. Ühes asulas võib olla kodu, teises töökoht, kolmandas lemmiksuusarada. Vaatepunkti ümber pöörates ja üldistades saame rääkida asustussüsteemidest, kus asulad moodustavad linnaliste keskuste ja nende tagamaa asulate omavahel seostatud hierarhilisi võrgustikke ehk linnapiirkondi. Selliste linnapiirkondade toimimist kõige olulisemalt kujundavateks omadusteks on asulate mastaap, mida kõige kokkuvõtlikumalt kirjeldab elanike arv, ning kaugused teineteisest. Nendest sõltuvad omakorda vajalike hoonete ja taristu maht ning liikumis- ja transpordivajadused, millel kõigel on oma hind ühiskonnale.
Lihtsustatult vaadates on asustuse kujunemine ja muutumine üksikute toimijate (inimeste, perekondade, ettevõtete, asutuste, jms.) elu- ja asukohaotsuste tulemus. Enamus neist otsustest on tehtud rutiinselt, vaikimisi ning kinnitavad varasemaid otsuseid, elada ja tegutseda seal, kus enne. Nii on lihtsam, parem, kodusem.
Valikuid mõjutavad asjaolud
Siiski, mingil hetkel mingi osa inimestest, peredest, ettevõtetest, asutustest otsustab - või otsustab keegi nende eest – elu- või asukohta muuta. Asustuse suunamisel – ja see on miski, mida üleriigiline planeering ning ruumipoliitika laiemalt soovib teha – on vaja aru saada, mis tegurid ja asjaolud selliseid valikuid asulate (ja linnapiirkondade) vahel mõjutavad. Jällegi lihtsustatult käsitledes on selleks ühelt poolt inimeste, ettevõtete, asutuste jms toimijate soovid ja vajadused ning teiselt poolt asulate ja piirkondade poolt pakutavad võimalused. Toimub nende kahe poole pidev sobitamine.
Alusuuringu järeldusi ja ettepanekuid sõnastades eeldasime, et lihtsalt elamisvõimaluste tagamine igas asustatud paigas ei ole piisav asulate elujõu säilitamiseks, saati siis pea- ja valglinnastumise pidurdamiseks. Inimeste vajadused, isiklikud eluplaanid ja ambitsioonid on erinevad ning paljude ootused asustatud paigale on oluliselt suuremad. Järgides juurprobleemide käsitlust riigi regionaalse arengu tegevuskavas näeme asustuse tasakaalustatuma arengu võtmetegurina inimeste eneseteostusvõimaluste ebavõrdsuse vähendamist Eesti asustussüsteemis. See hõlmab tasuvaid töökohti ja veel midagi enamat – näiteks mitmekesist kultuuri- ja seltsielu, meelelahutust, ärivõimalusi ning tegelikult ka „oma kogukonda“, piisavat hulka endaga sarnaste väärtuste ja huvidega inimesi.
Seega, üksiktoimijate asukohaotsuste tulemusel kujunenud asustus mõjutab olulisel määral, kuid õnneks mitte jäigalt ja üheselt seda, mis juhtub ühe või teise asulaga tulevikus. Eesti asustuses välja kujunenud rahvastikustruktuur ning tasakaalustamatus tasuvate töökohtade ja muude eneseteostusvõimaluste paiknemise osas osundavad suurele riskile, et tõhusa sekkumiseta koondumine pealinnapiirkonda ning teiste piirkondade asulate nõrgenemine elu- ja tegevuskeskkonnana jätkub. Millised on selle muutuse mõjud võrdluses alternatiivsete stsenaariumitega ning millised täiendavad kulud sellega ühiskonnale kaasnevad, hindasimegi asustuse alusuuringus.
Eesti 2050?
Alusuuringu raames koostatud rahvastikuprognoosi põhistsenaariumi järgi, mis ühtlasi on seniste rändetrendide jätkustsenaarium, ootaks tulevikus Eesti asustussüsteemi senisest veelgi sügavam polariseerumine. Prognoosi kohaselt väheneks aastaks 2050 Eesti 79 omavalitsusest 41-s elanike arv enam kui 25%, seejuures väheneks üheksas omavalitsuses rahvaarv rohkem kui poole võrra. Isegi suuremates maakonnalinnades nagu Viljandi ja Rakvere kahaneks rahvastik olemasoleva soolis-vanuselise struktuuri tõttu ja seniste rändetrendide jätkumisel aastaks 2050 30%. Samal ajal kasvaks 14 omavalitsuse elanikkond 25%, sealhulgas 10 linnas ja vallas üle 50%. Rahvastik koonduks Tallinna ja Tartu linna eeslinlikesse valdadesse, samas kui nende piirkondade keskuslinnade kasv oleks tagasihoidlik (Tallinn) või puuduks sootuks (Tartu). Oluliselt muutub ka rahvastiku vanusstruktuur piirkondades. Kasvavad omavalitsused suudavad säilitada enam-vähem tasakaalustatud struktuuri, samas kui kahanevate elanikkond vananeb kiiresti.
Rahvastiku vähenemise ja vananemise tulemusel võib eeldada, et paljud teenused kaotavad kahanevates valdades ja linnades piisavas mahus kohapealse nõudluse, oluliselt kulukamaks muutub elamufondi ja seda teenindava taristu ülalpidamine elaniku kohta. Kasvavates valdades võib aga eeldada suures mahus täiendavate teenuste arendamise, elu-, tootmis- ja ärihoonete ehitamise vajaduse teket. Seetõttu ongi vajalik hinnata ja kaalutleda senistele trendidele alternatiivseid asustuse arengu stsenaariume.
Alternatiivid
Alusuuringus analüüsisime erinevate asustuse arengu tulevikustsenaariumite mõjusid ja asustuse muutusega kaasnevaid ühiskondlikke kulusid. Stsenaariumite koostamisel lähtusime arusaamast, et Eesti asustussüsteemi arengu kesksed valikud asuvad kahel dimensioonil:
- asustuse maakasutuse laadis – (a) asustus areneb seniste trendide jätkuna hajusalt valg- ja eeslinnastumise suunas või (b) soovitakse-suudetakse neid trende pidurdada ning areneda senisest kompaktsemana, südalinnasid tugevdades ning välja kujunenud asularuumi tihendades;
- asustuse piirkondlikus iseloomus – (a) asustus jätkab koondumist pealinnapiirkonda ning regionaalne tasakaalustamatus suureneb veelgi või (b) soovitakse-suudetakse seda pidurdada ning tagada ühtlasem regionaalne areng. Viimases alternatiivis eristasime omakorda kahte tasandit, millel asustuse tasakaalustumine võiks toimuda: kas suuremate regioonikeskuste (Tartu, Pärnu ja Ida-Virumaa linnastu) tasandil või väikekeskuste tasandil, mis hõlmab muude maakonnakeskuste kõrval väikelinnasid (nt Põltsamaa, Lihula, Elva) ning teenuste hea kättesaadavuse tagamiseks kogu riigi territooriumil ka olulisi suuremaid maalisi keskusi (nt Alatskivi, Häädemeeste).
Hindamistulemustele tuginedes pakub stsenaariumite mõjude võrdluses parimat kestlikku arenguteed Eestile kompaktne ja regionaalselt tasakaalustatud asustuse areng, kus regionaalne tasakaal suudetakse tagada väikekeskuste tasandil. Kestliku arengu 3 dimensiooni (ühiskond, loodus, majandus) võrdluses nähtub siiski oluline erinevus selle stsenaariumi selgetes positiivsetes mõjudes looduskeskkonnale ja ühiskondlikule arengule ning vastassuunalistes mõjudes Eesti majanduslikule arengule.
Analüüsitud stsenaariumite võrdluses oleks majandusarengu jaoks eelistatum regioonikeskuste Eesti stsenaarium, kus Tartu, Pärnu ja Ida-Virumaa linnastu koos laieneva tagamaaga, piisava majandusvõimekuse ja turusuurusega linnapiirkonnad suudaksid kohalikele inim- ja loodusressurssidele tuginedes senisest enam panustada riigi majandusse. Seniste trendide jätkustsenaarium – koondumine pealinnapiirkonda ja äärelinnastumine - on kestliku arengu seisukohast kõige negatiivsem, seda tingituna koonduvast survest looduskeskkonnale, aga eriti Eesti ühiskonna kultuurilise ning sotsiaal-majandusliku elujõu kahanemisest laialdaselt üle maa.
Asustuse erinevate arenguteedega kaasnevad muutused elamise ja majanduse ruumipraktikates (territoriaalne paiknemine, seosed) ning koos sellega ka üldises ühiskonna ressursivajaduses. Uuringus arvutati see kaasnev ressursivajadus nii rahalises ja energeetilises mõõtmes. Ehitustegevuse ressursikulu arvutati elu-, tootmis- ja ärihoonete ja neid teenindava taristu elutsükli kolme etapi kohta: uute ehitiste ehitamine, olemasolevate rekonstrueerimine, kasutusest välja langevate lammutamine. Liikumiste ressursikulu arvutustesse hõlmati igapäevane tööränne, toidu- ja esmatarbekaupade ostmisega ning olulisemate teenuste (haridus, riigi- ja KOV asutused, perearstiteenus) kasutusega seotud liikumised. Arvutused tehti 2050. aasta kohta – võrreldi muutust hetkeseisu (2024. aasta) ja 2050. aasta vahel.
Stsenaariumite võrdluses ilmneb, et ühiskondlike kulude mõttes on asustuste arengu pea- ja valglinnastumise jätkustsenaariumile mitmeid tõhusamaid alternatiive. Kõige selgemalt eristuvad arenguteed, mis suudavad oluliselt piirata äärelinnade kasvu ja valglinnastumist ehk asustuse hajumist linnapiirkondade siseselt. Kompaktse asustuste arengustsenaariumid on oluliselt tõhusamad kui hajusa asustuse stsenaariumid. Kulude kokkuhoid varieerub vahemikus 150-250 mln eurot aastas. Suurim on see erinevus väikekeskuste Eesti stsenaariumi korral (keskmiselt 248 mln eurot aastas). Senise rahvastiku pealinnastumise trendi suunamisel äärelinnadest keskuslinna Tallinnasse väheneksid ühiskonna iga-aastased keskmistatud ehitus- ja liikumiskulud 205 mln euro mahus. Kõige tagasihoidlikum on kulude kokkuhoid kompaktsuse arvelt regioonikeskuste Eesti korral, kuid siiski 150 mln eurot aastas.
Stsenaariumite mõjude analüüs ja ressursiarvutused annavad üldise raami asustuse arengu visiooni kujundamiseks üleriigilises planeeringus, kuid siiski mitte ainuõiget lahendust. Kõige ühesem alusuuringu tulemus on, et senise arengutee – pealinnastumise ja äärelinnastumise - jätkamine on ühiskonnale kulukas ning oluliste negatiivsete mõjudega. Samuti ilmnes uuringust asustuse kompaktse, olemasolevaid asustusalasid tihendava arengu suurem tõhusus ja positiivsemad mõjud Eesti kestlikule arengule võrdluses hajusa äärelinnastuva arenguga.
Keerulisem on tasakaalupunkti leidmine asustuse regionaalses arengus. Pealinnastumise alternatiivid - regioonikeskuste ja väikekeskuste stsenaariumid - omavad mõlemad oma spetsiifilisi tugevusi ja nõrkusi. Väikekeskuste Eesti stsenaarium kui senist asustust kõige enam säilitav arengutee on ühiskonnale kulutõhusam ja positiivsemate mõjudega ühiskonnaelule ja loodusele, kuid selle mõjud Eesti majandusarengule on vastuolulised.
Eelnevast veelgi olulisem stsenaariumi nõrkus on selle teostatavuse kõrged kulud või isegi teostatamatus, kui eesmärgiks on pealinnapiirkonna ja „muu Eesti“ eneseteostusvõimaluste lähendamine. Välja kujunenud majandus- ja väärtusruumis ei ole kriitilise massi tasuvate töökohtade, aktiivse seltskonna- ja kultuurielu (sh mitmekesine loometegevus) ning kvaliteetsete teenuste tagamine igas või vähemalt enamuses väikekeskustes Eesti ühiskonnale jõukohane. Näiteks võib ühe uue kõrge lisandväärtusega töökoha loomine tootmissektoris vajada kuni 1 miljoni euro suurust investeeringut, teatud juhtudel isegi 5-7 miljonit eurot. Teenusmajanduses on otsese investeeringu vajadus töökoha kohta küll üldjuhul oluliselt väiksem, kuid „tüüpilise“ kõrge kvalifikatsiooniga spetsialisti ootused elukeskkonna kvaliteedile, meelelahutusele ja muudele tarbimisvõimalustele seda suuremad.
Lisaks suurtele sekkumiskuludele on stsenaariumil teisigi olulisi nõrkusi. Arvestades tüüpilise väikelinna mõõdukat struktuurset võimekust (tööturu väike mastaap, kõrgharidusega inimeste madal osakaal, doktorikraadiga töötajate nappus) nõuaks stsenaariumi elluviimine piirkondlikku majandusarengut toetavate vahendite suunamist pigem keskmise ja madala tootlikkusega sektoritesse. See aga ei soosi majandusarengu piirkondlike erisuste vähenemist ning võib pärssida ka Eesti majanduse rahvusvahelist konkurentsivõimet.
Regioonikeskuste Eesti stsenaariumi elluviimine sellisena, et selle fookus on inimeste eneseteostusvõimaluste pealinnapiirkonnale lähendamine, on samuti suur väljakutse ühiskonnale, kuid selle saavutamine on siiski oluliselt realistlikum. Selle stsenaariumi peamiseks nõrkuseks on tõsiasi, et märkimisväärne osa Eesti territooriumist jääb igapäevast mõistlikku liikumisaega arvestades neljast regioonikeskusest (Tallinn, Tartu, Pärnu ja Ida-Viru linnastu) liiga kaugele. Teiste sõnadega, Eesti regionaalne tasakaalustatus küll suureneks võrdluses pealinnastumise süvenemisega, kuid mitmed Eesti kontekstis olulised linnad (nt Kuressaare, Viljandi, Võru) ja isegi terved maakonnad (nt Järvamaa) taanduksid riigi poolt planeerituna tsooni, kus eneseteostusvõimalused on selgelt halvemad ning tasuvaid töökohti väga napilt.
10 toimepiirkonna mudel
Optimaalse tasakaalupunkti otsimisel regioonikeskuste ja väikelinnade stsenaariumi vahel rakendasime kriteeriumite kogumit, mis arvestab asustussüsteemi visiooni seadmisel nii asulate välja kujunenud võimekust konkurentsivõimelisema tööturu, kultuurielu ja ettevõtluskeskkonna hoidmisel ja tugevdamisel kui ka asulate poolt täidetavate funktsioonide vajadust Eesti asustussüsteemis. Esmajoones on küsimus linnapiirkondade keskuslinnade poolt pakutavates võimalustes teistele asulatele, eneseteostusvõimalustes seal elavatele inimestele ja tegutsemisvõimalustega ettevõtetele ja asutustele – kas need võimalused on asendatavad mingi teise keskuslinna poolt pakutavaga või mitte.
Nendest kaalutlustest lähtudes rakendasime Eesti asustussüsteemi regionaalset tasakaalu tagava keskuste võrgustiku linnade valikul kolme asulate võimekuse ja kahte territoriaalse vajaduse kriteeriumit.
Võimekuse kriteeriumid olid: 1) töörände osakaalu alusel eristatud toimepiirkonna mastaap elanike arvu mõttes – vähemalt 15 tuhat elanikku; 2) toimepiirkonna keskuslinna senine võimekus töökohti pakkuda – töökohtade ja töötajate suhe toimepiirkonna keskuslinnas on vähemalt 1,0; 3) kõrgharidusega elanike osakaal linnapiirkonna keskuses – vähemalt 15%.
Vajaduse kriteeriumiteks olid: 1) pealinna ja regioonikeskuste suur ajaline kaugus toimepiirkonna keskusest säästlike liikumisviisidega – üle 1 tunni reisirongiliiklusega (olemasoleval ja/või projekteeritaval kiirusel); 2) toimepiirkondade territoriaalne ulatus ning linnale lähimates väikelinnades alternatiivse, mitmekesiseid töökohti pakkuva tugeva linna puudumine.
Neile kriteeriumitele vastavuse ühisosa alusel eristuvad Eestis 10 linnapiirkonda koos keskuslinnadega, millel on olemas potentsiaal vedada Eesti majandusarengut ning pakkuda elanikele laia valikut töökohti ja kõrgema taseme teenuseid mõistlikul kaugusel kodust.
Vt tabel: toimepiirkonnad ja keskused
Regionaalarengu eksperdi Garri Raagmaa poolt juhitud uurimismeeskonna 2025. aastal valminud töös Piirkondliku innovatsiooni rakendamise eeldused, võimalused ja korraldamine Eesti maakondades nenditakse Euroopa ligi saja-aastase regionaal- ja tööstuspoliitika kogemuse põhjal, et „ettevõtluse arendamisel on turu kriitiline mass paljuski määrav, et tagada käive, maksutulu alusel piisav avalik eelarve ja regionaalsete innovatsioonikeskuste institutsionaalne suutlikkus“ ning, et „minimaalselt 30 000, soovitavalt aga 50 000 elanikku regioonis võiks tagada elementaarse ettevõtlus- ja innovatsioonikeskuse toimimise“. Samas mööndakse uuringus ka, et „alati võimalikud erandid, mis arvestavad territooriumi suurust ja vahemaid või ka saarelisust ja piiratud juurdepääsu“.
Võrdluses üleeuroopalise keskmise praktikaga on seega tegemist ettepanekuga, kus arvestatakse Eesti asustuse suhtelist hõredust, suuremate keskuste varieeruvat kättesaadavust säästlike mugavate liikumisviisidega ning sellega kaasnevat vajadust parema territoriaalse katvuse huvides mastaabi lävendit alandada. Tähele tuleb panna siiski, et toimepiirkonna elanike arv ei kirjelda kogu arenguregiooni kui terviku mastaapi, vaid üksnes selle tuumala oma. Ühegi eristatud tugeva linna võimalik arendusregioon ei jää alla 25 tuhande elaniku. Kokku hõlmatakse 10 tugeva linna toimepiirkondadega 93% kõigist Eesti toimepiirkondade elanikest ning ligikaudu 9/10 Eesti territooriumist. Vt kaart: 10 linna toimepiirkonnad
Seejuures on regionaalse sisemajanduse kogutoodangu statistika alusel neist 8 linnapiirkonna senine panus Eesti majandusarengule olnud pettumust valmistav. Harjumaa ettevõtted, asutused ja töötajad toodavad inimese kohta rahalist väärtust üle 2 korra rohkem kui „muu Eesti“. Eesti elanike, omavalitsusüksuste ja piirkondlike asutuste sissetulekute-tulude suhteliselt võrdsem tase on saavutatud ümberjagava regionaalpoliitika meetmete tulemusel, mille vahendite kasvul on omad piirid. Majanduses pealinnastumise trendi süvenedes peaksid Harjumaa elanikud järjest enam ja paremini töötama, et elu kõikjal Eestis oleks võimalik.
Kriteeriumite alusel Eesti asustussüsteemis esile tõusvate tugevate linnade ja linnapiirkondade erinev võimekus – alustades elanike arvust ja mastaabist laiemalt ning lõpetades töökohtade ja tööjõu struktuuri, TA asutuste olemasolu jms - loob täiendava vajaduse täpsemalt määratleda erineva potentsiaaliga keskuste funktsioonid tuleviku asustussüsteemis. Samuti vajab mõtestamist väikekeskuste ja maalise asustuse roll Eesti asustuse tulevikuvisioonis. See on oluline regionaal- ja asustuspoliitiliste meetmete senisest täpsemaks sihistamiseks, mis omakorda on eelduseks nende meetmete tõhususe ja pikaajalise tulemuslikkuse kasvule.
Arengukohad ja võimalused
Eesti asustussüsteemi kõige „kõrgemal“ tasandil on pealinnastumise tasakaalustamiseks eesmärgipärane arendada Tallinna kõrval ka Tartut üleriigiliste funktsioonidega linnana, millel on tagatud head võimalused toimida rahvusvahelistes toimevõrgustikes. Paljude oluliste struktuursete omaduste poolest on Tallinnal ja Tartul juba tänasel päeval sarnane võimekus, olgu selleks kõrgharidusega inimeste osakaal, doktorikraadiga spetsialistide arv, linnapiirkonna töökohtade väga suur koondumine keskuslinna, ajalooliselt kujunenud maakonnapiire ületav mõju asustuses või mitmekesine teadus-arendustöö ökosüsteem ja kõrgharidusmaastik.
Samas on Tartu linnal lisaks selgele mastaabierinevusele Tallinnaga võrdluses, mida on ka pikaajalise vaate poliitikatega võimatu olulisel määral mõjutada, ka mitmeid asustuspoliitiliste meetmetega leevendatavaid ja ületatavaid nõrkusi. Kiirete rahvusvaheliste ühenduste nappus on probleem, mida on teadvustatud juba pikka aega. See seab Tartu oluliselt halvemasse konkurentsipositsiooni ettevõtete ja talentide asukohaotsustes nii võrdluses Tallinnaga, kui ka Põhja- ja Kesk-Euroopa teiste regioonikeskustest ülikoolilinnadega. Vähemmärgatud on piirkondliku ühistranspordi oluliselt kesisem välja arendatus Lõuna- ja Ida-Eestis ja seda nimelt Tartut tema laiema tagamaaga (nt Jõgeva, Põlva, Elva, Valga, Võru, aga pikemas vaates miks mitte ka Viljandiga) siduvate rongiliinide sõiduaja ja sageduse mõttes.
Tööturgude regionaalset tasakaalu toetaks ka riigi keskvalitsuse asutuste ja/või nende töökohtade, sealhulgas kindlasti ka „tähtsate ametikohtade“, võrdsem jaotus Tallinna ja Tartu vahel. Eneseteostusvõimaluste ühtlustamise võtmeväljakutseks ja -lahenduseks on siiski Tartu linnapiirkonna paranevatele eelduste tuginedes kõrget professionaalsust nõudvate, huvitavate ja tasuvate töökohtade arvu kasvatamine ettevõtlussektoris, vajadusel regionaalsetest eeldustest lähtudes disainitud investeeringutoetuste meetmete suunamine linnapiirkonda.
Pärnu ja Ida-Virumaa linnade igapäevane funktsionaalne mõju (töökohad, teenused) jääb valdavalt maakondlikesse piirdesse ning selle laiendamine (nt Pärnu tähtsuse tõstmine Saare- või Läänemaa elanikele) ei ole tõhusal moel teostatav. Samas on neil linnapiirkondadel Eesti ja ka Läänemere regiooni kontekstis arvestatav mastaap, samuti traditsioonidel (oskused, tööjõud, taristu, väärtused) põhinevad eeldused majandusarengu spetsialiseerumiseks. Kooskõlas potentsiaaliga on Pärnu linna ja Ida-Virumaa linnastu peamiseks ülesandeks asustussüsteemis ja Eesti regionaalses majanduses saavutada rahvusvaheline konkurentsivõime ning üleriigilise arenguveduri rolli 1-2 kitsamas majandustegevuse nišis. See omakorda nõuab pikaajalise poliitikameetmena regionaalse arendus- ja innovatsioonivõimekuse ning kõrghariduse pakkumise suurendamist.
Arvestades Soome regionaalsete ülikoolide mudeli kogemust on olulise kvalitatiivse arenguhüppe tekitamiseks vajalik regionaalsete kolledžite mastaabi kasvatamine vähemalt 300 teadus- ja arendustöötaja ning õppejõuni. Võrdluses Tallinna ja Tartu linnapiirkondaga on Pärnu ja Ida-Viru linnades kõrgharidusega elanike osakaal oluliselt madalam ning kooskõlas sellega ka tööturg lihtsam ja vähematraktiivne paljude valdkondade tippspetsialistidele. Ka siin tuleb kaaluda regionaalse tööturu tugevdamiseks spetsialiseerumist toetavate riigiasutuste ümberpaigutamist. Eraldi väljakutse on Ida-Viru linnadest terviklikult toimiva linnastu välja kujundamine. See on eriti oluline rahvastiku kiire kahanemise ja vananemise tingimustes.
Viljandi, Rakvere, Kuressaare, Võru, Haapsalu linnade ning Paide-Türi kaksiklinna funktsionaalne mõju elanike ja ettevõtete eneseteostuse võimaluste (ettevõtjana, palgatöötajana, teenuste tarbijana) pakkujana on selgelt maakondlik, sh maakondade äärealadel sageli konkureerimas üleriigiliste või regionaalsete keskustega. Tippspetsialistide, teadus- ja tehnoloogiavaldkonna töökohtade osakaal piirkondlikel tööturgudel on madal ning trendis vähenev. Eesti regionaalse tasakaalustatuse nimel on vajalik selle trendi peatamine.
Uueneva asustuspoliitika keskseteks ülesanneteks on tagada, et ka nendes linnades paikneks olulisel hulgal tasuvaid töökohti kõrgharidusega inimestele, säiliks ja areneks professionaalne ja mitmekesine kultuurielu ning kõik see, mis on kaasaegsele linnaelule omane. Rakendatavate meetmetega püsivate mõjude saavutamiseks peab fookus olema kohapealse arenguvõimekuse välja kujundamisel. See tähendab toimivat ettevõtlus- ja innovatsioonikeskust, mille ülesannete hulgas on ka teadmussiire teadus-arendusasutustest piirkonna ettevõtetesse, aga ka tugevat kutse- ja rakenduskõrgharidust kombineerivat hariduskeskust või -keskusi.
Väikelinnade ja suuremate maaliste keskuste peamiseks rolliks asustussüsteemis on pakkuda elanikele head elukeskkonda, kodulähedasi põhiteenuseid ning head (ühis)transpordiühendust lähimasse majandusarengu mõttes tugevasse linna. Nendele funktsioonidele peaksid keskenduma ka regionaalpoliitilised meetmed. Asustuse arendamisel ja isiklike eluplaanide kavandamisel lepitakse tõsiasjaga, et kohapealne tööturg ja elukeskkond pakub väikelinnades piiratumat valikut nö ühiskondlikke eneseteostusvõimalusi. Olulise osa väikelinnade elanike töö ja eneseteostus jääb kohalikule tasandile, kuid head ühendused peavad kohaliku kogukonna mitmekesisuse ja elujõu hoidmiseks muutma neile kel vajadus kättesaadavaks ka lähima tugeva linna töökohad, kultuurielu ja meelelahutuse. Kohalikel eeldustel põhineva tööstuse ja eksportiva teenusmajanduse püsimine, teke ja areng võib täiendada nende keskuste funktsiooni inimeste igapäevaelus, kuid ei määra nende rolli asustussüsteemis ning ei peaks olema ka regionaalpoliitika objektiks.
Piirkondlike majandusarengu keskuste hulka mittekuuluvad maakonnalinnad peavad piisava nõudluse korral säilitada oma olulisuse riigiteenuste kättesaadavuse tagamisel (riigimajades) ning maakondliku koostööpiirkonna keskusena. Ka üldpõhimõttena on põhjendatud teenuste võrgustiku planeerimine osaliselt lahus majandusarengut ja inimeste eneseteostusvõimalusi tasakaalustava 10 linnapiirkonna mudelist. Lisaks väiksematele maakonnakeskustele puudutab see näiteks üleriigiliste keskuste lähitagamaa valdade keskasulaid, kus on välja kujunenud piisav nõudlus näiteks riigigümnaasiumi ja suurema tervisekeskuse tõhusaks toimimiseks. Tööturu toimimise ning teenuste kasutuse ruumilise loogika mustrid on erinevad.
Ka maalises asustuses elukeskkonna arendamisel ja liikumisvõimaluste loomisel tuleb ruumipoliitikas teha valikuid. Teenuste hoidmiseks kahaneva ja vananeva elanikkonnaga paikkondades pakub kulutõhusat lahendust teenuste koondamine ühisele füüsilisele taristule, kogukonnamajade ja – teenuste mudeli kasutus. Avalike põhiteenuste kvaliteedi hoidmiseks hõreasustusega piirkondades on põhjendatud teenuste rahastamismudelites nö regionaalse komponendi tugevdamine, mis võtab arvesse täiendavaid kulusid, mis teenusasutuse sulgemisel või mittekonkurentsivõimeliseks muutudes eraisikutele kasvava liikumisvajaduse tõttu lisanduks. Vähemalt selles ulatuses on ühiskonnal ka majanduslikus mõttes põhjendatud hõreasustusega aladel paiknevaid teenusasutusi täiendavalt finantseerida. Arvestama peab, et igapäevaelu toetavad ühistranspordiühendused toimivad vähegi tõhusalt üksnes liinidel, mis ühendavad maalisi keskusi suuremate linnaliste keskustega. Hajaasustuses ning raud- ja põhimaanteedest kaugemal asuvate piirkondade elanike liikumisvajaduse rahuldamiseks on ühiskonnal mõistlik investeerida üksnes teedevõrku.
Ettepanekud
Uuringu tulemused näitavad üheselt linnapiirkondade keskuslinnade tugevdamise, olemasolevate asustusalade tihendamise ning valglinnastumise pidurdamise kasulikkust ühiskonnale. Kuid ka siin on küsimus ühiskonnale vastuvõetavas ja realistlikus tasakaalupunktis.
Uuringus teeme ettepaneku seada asustuspoliitika eesmärgiks, et aastal 2050 ei ületaks üleriigiliste keskuste Tallinna ja Tartu lähivaldades elanike arv 120% hetketasemest. Mõningase äärelinnade kasvu kavandamine on ühelt poolt põhjendatud äärelinnades juba välja antud ehitusõiguse mahtudega, mille tagasipööramine on õiguslikult keeruline, kinnisvaraomanike õiglustunnet liialt riivav ja õiguslike riskide realiseerumisel ka avalikule sektorile finantsiliselt koormav. Teiselt poolt tingib selle vajadus arendada suuremate linnade lähitagamaal valdade keskusasulatest välja väikelinlikke funktsioone täitvad teenuskeskused. Teiste sõnadega tuleks suuremate linnade valglinnastumine asendada suuremate linnapiirkondade sisese keskuste võrgustikuga, kus nö abikeskuste tugevdamine nõuab ka valdade elanike arvu säilitamist või mõõdukat kasvu.
Veelgi suuremaks väljakutseks on sellise ambitsioonika visiooni elluviimiseks tulemuslike meetmete disain olukorras, kus kinnisvaraturg ning enamuse uut kodu loovate perede soovide ja võimaluste ühisosa soosivad vastupidiseid arenguid. Vajalik on meetmete pakett, mis ühelt poolt muudab loodusliku maa kasutuse äärelinnade kinnisvaraarenduses kallimaks ning teiselt poolt motiveerib olemasolevas asustuses maakasutust tihendama. Et senised ruumiplaneerimislikud meetmed ei ole suutnud asustust kompaktsena hoida, teeme uuringus ettepaneku kaaluda loodusliku maa kasutusele võtu maksu kehtestamist, mis arvestab maaüksuse ökoloogilise väärtuse kahanemist sellele ehitamisel või muul viisil intensiivsesse inimkasutusse võtmisel. Tegemist peaks olema ühekordse maksuga, mille määr on võrdne maahõive tulemusel juhtuva maa ökoloogilise väärtuse kahanemise sotsiaalse kuluga. Linnakeskuste tihendamise ja asustuses kasutusest välja langenud (tootmis)alade kiirema kasutusele võtmise motiveerimiseks soovitame riikide praktikale tuginedes peamise meetmena nn pruunalade arendustele maksusoodustusi, esmajoones käibemaksu alandatud määra rakendamist.
Eesmärgipäraseks ja tõhusaks poliitikainstrumendiks on ka riiklikus investeerimispoliitikas põhimõtte kehtestamine, kus avaliku sektori asutuste kinnisvarainvesteeringud suunatakse üldjuhul hoonete renoveerimisse, mitte uute hoonete ehitamisesse. Asukohavalikutes eelistatakse linnasüdameid ja asulakeskusi, välditakse loodusliku maa kasutuselevõttu. Maahõive vältimise kriteeriumid riiklike meetmete toetuse andmise tingimustes tähendaksid, et valdava osa riiklike toetusmeetmete toetuse andmise tingimustes seatakse ranged piirkondlikud abikõlblikkuse tingimused, mis välistavad loodusliku maa hõivet sisaldava ehitustegevuse hajaasustuses ja/või rakendatakse sellisele maakasutusele oluliselt madalamat toetuse määra.
Ainuõiget lahendust ei ole
Kui lõpetuseks küsida, kas ülal kirjeldatud asustuse visiooni aluseks võtmine ruumipoliitikas tagab, et kõikjal Eestis on kättesaadavad tasuvad töökohad, kvaliteetsed teenused ja meeldiv elukeskkond, siis korrektne tõenduspõhisust taotlev vastus on, et ei tea. Tõenäoliselt kõikjal mitte, aga see sõltub. Ebatõenäoline, sest asustuse üldised trendid ei loo selleks eeldusi ning parim, mida on realistlik eesmärgistada, on inimeste eneseteostusvõimaluste erinevuste kasvu ära hoidmine asustussüsteemis ja sedagi seal, kus on selleks eeldusi.
Ka sellises mõõdukas sõnastuses nõuab eesmärgi saavutamine alati nappide avaliku sektori vahendite tõhusat kasutust – keskendumist kõige olulisemale ja lähtumist olemasolevatest eeldustest. Seda olulisust Eesti asustuses ja selles sisalduvaid eeldusi-võimekusi, millele keskenduda, püüdsimegi asustuse alusuuringu järeldustes tabada ja asustuse funktsionaalses tulevikumudelis kirjeldada. Mudel võib anda põhjenduse riigi ruumipoliitika meetmete suunamiseks, kuid suures pildis ja pikas vaates on iga üksiku asula ja linnapiirkonna tulevik nende endi kujundada. Või siis kujundavad seda ruumipoliitikaga mittekontrollitavad jõud ja protsessid.
